Правосудие свершается в срок. Подход Теории ограничений

Если есть смысл в утверждении судьи Хьюарта, что «Правосудие должно не только вершиться, но и быть видимым», то, несомненно, должно быть также видно, что правосудие свершается в срок. Тем не менее, загруженность судов и задержки, которые угрожают подорвать систему правосудия, стали глобальными явлениями – имеющими значительные негативные последствия для социального обеспечения, экономического развития и гражданских прав. В этой работе описывается применение Теории ограничений (TOC) к судебной системе с целью разработки вмешательства для уменьшения загруженности судов – вмешательства, которое в 2012 году получило премию Фонда Голдратта за новые знания. В сотрудничестве с Иерусалимским окружным судом в Израиле судебный процесс был рассмотрен через призму TOC, и был внесен ряд оперативных изменений, направленных на сокращение времени рассмотрения дела. Данные, собранные до и после этого вмешательства, указывают на потенциал сокращения сроков судебного разбирательства за счет применения TOC в судебных условиях.

• Судебные системы страдают от операционной неэффективности, которая приводит к значительным задержкам.
• Мы предлагаем системный подход к анализу таких систем через призму Теории ограничений.
• Обсуждается несколько предложений по улучшению и представляются исходные данные.

1. Введение

Задержки в судебных разбирательствах и приостановление отправления правосудия вряд ли можно назвать чем-то новым. Более пяти столетий назад Гамлет включил «задержку в исполнении закона» в список своих жизненных невзгод. Возмущение Гамлета – или, скорее, Шекспира – затягиванием судебного разбирательства неудивительно: в конце концов, такие задержки наносят ущерб не только потерпевшей стороне, но и социальному обеспечению. Юридическая максима «отсрочка правосудия означает отказ в правосудии» (Уильям Эварт Гладстон, в Platt, 1989) по праву признана важнейшей характеристикой надежной системы правосудия. Если граждане хотят доверять судебной системе как стражу их прав и свобод, они должны иметь возможность ожидать скорейшего результата, чтобы течение времени ipso facto не сделало справедливое судебное решение недействительным.

С экономической точки зрения судебные задержки увеличивают стоимость ведения бизнеса, негативно влияют на предпринимательство (Чемин, 2009), препятствуют инвестициям и препятствуют финансовому росту (Чемин, 2010). Фактически, задержки негативно сказываются не только на эффективности судебной системы, но и на эффективности последующих решений. Исследования показывают, что длительные разбирательства могут препятствовать способности судьи вынести справедливое решение либо потому, что свидетели устают и исчезают (Президентская комиссия по правоприменению и отправлению правосудия, 1967: с.129; Нагель и Ниф, 1978), либо потому, что судьи тратят меньше времени на достижение договоренностей (Хелланд и Клик, 2007). Таким образом, последствия перегруженности судов и задержек с принятием решений судьями могут быть серьезными (Бест и Тидэ, 2015).

Несмотря на решающее значение своевременного судебного процесса для социального обеспечения, серьезные перегрузки и задержки в судебных системах являются общемировыми явлениями (Church et al., 1978; Даколиас, 1999; CEPEJ, 2015; CEPEJ, 2016; Фойгт, 2016). Ситуация еще больше усложняется, поскольку имеющиеся данные свидетельствуют о том, что спрос на судебное вмешательство растет вместе с его расходами (Decker, Mohlen и Varela, 2011; CEPEJ, 2016). Увеличение расходов на судебные системы может показаться простым решением, но эта стратегия может оказаться невыполнимой, и даже будучи реализованной, она может не привести к желаемому результату в виде уменьшения загруженности судов. Например, Бинсток и Хайтовски (2004) показали, используя групповые данные израильских судов, что увеличение числа судей не приводит к увеличению числа рассмотренных дел. Пейраш и Заго (2016) исследовали влияние размера суда в судебной системе Италии и обнаружили, что основная часть проблемы загруженности судов связана с неоптимальной структурой системы правосудия, а не с отсутствием достаточных ресурсов.

В этой статье описывается применение Теории ограничений (TOC, Голдратт и Кокс, 1988) к судебной системе с целью уменьшения загруженности судов. Вмешательство, возникшее в результате этой попытки, было одобрено Иерусалимским окружным судом в Израиле, а позже получило премию Фонда Голдратта за новые знания в 2012 году. Ключевые руководящие принципы TOC были использованы не только для анализа судебного процесса, но и для разработки вмешательства (описано ниже). Цель состояла в том, чтобы улучшить оперативные показатели судебного процесса, определяемые как сокращение среднего времени рассмотрения дела без увеличения ресурсов, выделяемых суду. В частности, вмешательство состояло в применении трех основных оперативных изменений в судебном процессе:

1. введение нового этапа планирования (что может показаться нелогичным, учитывая и без того перегруженную систему) для обеспечения доступности всей важной информации до начала наиболее трудоемкого этапа судебного разбирательства;
2. изменение политики планирования с незапланированной политики ad hoc (для каждого отдельного случая, или по мере необходимости) на политику FIFO на уровне рассмотрения дела (первый вошел, первый вышел);
3. поощрение перехода от письменных заключительных аргументов к устным.

Представлены описательные данные, относящиеся к периодам до и после внедрения вмешательства, которые указывают на то, что вышеупомянутые операционные модификации являются многообещающими.

2. Обзор судебной системы Израиля

Чтобы дать читателю возможность лучше понять механизмы и стратегии, реализованные и оцененные в ходе этого исследования, мы даем ему общее представление о характере судебного разбирательства в израильских судах. Эти процедуры, с небольшими вариациями, аналогичны тем, которые применяются в судах других судебных систем общего права. Судебная система Израиля разделена на три уровня: магистратские суды, окружные суды и Верховный суд. Тридцать магистратских и шесть окружных судов географически распределены, при этом Верховный суд председательствует из Иерусалима. Окружные суды составляют средний уровень системы, ежегодно во всех шести округах поступает более 50 000 дел; они состоят как из дел первой инстанции, так и из апелляций на решения, вынесенные судами низшей инстанции. Для сравнения, магистратские суды ежегодно рассматривают около 600 000 дел. Таким образом, окружные суды рассматривают менее 8% дел; тем не менее, в них занято более 25% судей системы (примерно 160 судей в окружных судах). Таким образом, значительная часть судебных усилий и ресурсов направляется на удовлетворение относительно небольшой доли спроса, что является свидетельством сложности этих дел (Судебная система Израиля, 2011).

Описанное в этом документе вмешательство, инициированное Председателем Верховного суда с целью апробации новых управленческих методологий, сосредоточено на гражданских делах первой инстанции. Исследование среднего судебного времени в разбивке по типам дел в Израиле показало, что гражданские дела в обычном порядке составляют наиболее трудоемкий тип дел в окружных судах (Авив иЭренталь, 2021), и, по оценкам, они составляют примерно 20% всех дел первой инстанции, рассматриваемых окружными судами (Вайнсхалл-Маргель, 2013). Как и большинство судов Израиля, Иерусалимский окружной суд применяет политику «одно дело – один судья» в отношении гражданских дел. Дело передается судье сразу после подачи заявления защиты (в течение 30 дней после подачи иска в суд, согласно гражданскому процессу), и этот конкретный судья несет ответственность за дело в течение всего его жизненного цикла. Описательная статистика потока дел в Иерусалимском окружном суде представлена в таблице 1.

Таблица 1
Описательная статистика. Поток дел в окружном суде Иерусалима

* Источник: полугодовые статистические отчеты судебной администрации Израиля за 2005-2011 годы.

Типичное дело состоит из двух основных частей:

1. досудебной фазы (в среднем из трех заседаний, каждое продолжительностью около 10-20 минут);
2. судебной фазы, состоящей примерно из трех заседаний для дачи показаний, каждое продолжительностью около шести часов, за которыми следуют заключительные слушания (Вайншалл-Маргель и Тарабулос, 2014).

Досудебная фаза:

1. Дата начала слушаний.
2. Возражения по иску (ответчика).
3. Предварительные слушания.
4. Последнее предварительное слушание.

Судебная фаза:

1. Последнее предварительное слушание.
2. Слушания по представлению доказательств (показаний).
3. Заключительная речь (адвокатов, прокурора).
4. Решение суда.

Не все дела, которые приходят на досудебную стадию, переходят на стадию судебного разбирательства, поскольку на любом этапе дело может быть прекращено по различным причинам, таким как мировое соглашение. Только 27% гражданских дел, рассматриваемых окружными судами в качестве дел первой инстанции, заканчиваются вынесением решения по существу (Вайншалл-Маргель и Тарабулос, 2014).

Оперативные показатели судебной системы Израиля считаются довольно низкими по сравнению с показателями других систем по всему миру (CEPEJ, 2016). В среднем на каждого судью Иерусалимского окружного суда приходится около 60 незакрытых дел на стадии судебного разбирательства, что делает это существенным незавершенным производством (работой) судьи (НЗП). Обычная схема планирования рассмотрения гражданских дел заключается в планировании каждого последующего заседания по завершении предыдущего заседания в первый доступный временной интервал в календаре, который – из-за большого количества дел, рассматриваемых одним судьей одновременно, – обычно составляет около трех-шести месяцев. Такое длительное время ожидания между сеансами увеличивает продолжительность рассмотрения обращений. Такая среда приводит к жонглированию обращениями и многозадачности, где эти термины относятся к ситуациям, в которых работник переключается с одного проекта на другой. Предыдущие эмпирические исследования показали, что эффективность работы в такой среде снижается из-за задержек с разрешением дела и дополнительных усилий, прилагаемых судьей для повторного ознакомления с деталями дела (Ковьелло, Ичино и Персико, 2014; Ковьелло, Ичино и Персико, 2015).

3. Вмешательство

Основная исходная посылка TOC заключается в том, что лишь небольшая часть ресурсов, задействованных в системном процессе, ответственна за неэффективность и задержки. Следовательно, TOC предлагает методологию для выявления этих ограничивающих ресурсов, повышения их эффективности и реструктуризации процесса с их учетом.

Мабин и Балдерстоун (2000) проанализировали внедрение TOC в таких отраслях, как аэрокосмическая промышленность, энергетика, оборонка и электроника, и сообщили, что эти внедрения привели к существенным операционным улучшениям, таким как сокращение времени производственного цикла на 65% (среднее значение, основанное на 14 исследованиях). Важным событием в TOC стал переход от рассмотрения производственных систем к изучению сервисных организаций (Reid, 2007), поставщиков медицинских услуг (таких как больницы, диспансеры и организации по техническому обслуживанию), розничной торговли и управления цепочками поставок (Blackstone, 2001). Хотя TOC изначально была разработана специально для коммерческих организаций, с годами ее опыт был обобщен таким образом, что теперь применим и к некоммерческим организациям (Шайнкопф, 1999; Кокс, Блэкстоун и Шлейер, 2003). Подробный обзор развития исследований TOC и их внедрения можно найти в работе Watson, Blackstone and Gardiner (2006). Основываясь на знаниях, накопленных в результате предыдущих успешных внедрений TOC, и поскольку судебный процесс характеризуется высоким уровнем НЗП и высокой степенью неопределенности, этот метод был признан подходящим для текущего вмешательства, как мы описываем ниже.

3.1. Пять фокусирующих шагов для судебных систем

TOC основан на двух основных характеристиках: так называемых «Пяти фокусирующих шагах» и механизме планирования. В следующих подразделах мы описываем, каким образом Пять фокусирующих шагов были применены к судебному процессу, в то время как в разделе 3.2 мы описываем механизм планирования, который стал результатом этих усилий.

3.1.1. Шаг 1. Найдите ограничения системы

Словарь TOC определяет ограничение как фактор, который ограничивает производительность системы или организации (Cox et al., 2012: стр.28). Ресурс-ограничение (узкое место) определяется как ресурс, мощность которого меньше или равна спросу на ресурс в течение указанного временного горизонта (Cox et al., 2012: стр.9). В системе вынесения судебных решений мы определили судей как узкое место, основываясь на следующих доказательствах: во-первых, предыдущее исследование судебной системы Израиля (Бар-Нив, Либер и Ронен, 2010) предположило, что судьи представляют собой ограниченный ресурс. Во-вторых, исследования других систем показали, что самый дорогой ресурс в процессе обычно является узким местом; в наших условиях этим ресурсом являются судьи. Наконец, мы подтвердили эту интуицию, проведя анализ, в ходе которого сравнили спрос на судей, с их возможностями.

3.1.2. Шаг 2. Используйте ограничения системы

Использование означает «делать больше», используя существующие ресурсы. Выражаясь более формально, «использовать – значит получить больше единиц цели, предпринимая действия, которые наилучшим образом используют ограничение» (Cox et al., 2012: стр.53). Для достижения этой цели следует сократить время, затрачиваемое на действия, которые не повышают ценность системы. В наших условиях примерами таких неэффективных действий являются подготовка к отмененным слушаниям, заслушивание лишних свидетелей, принятие в последнюю минуту запросов, изменяющих расписание, и отмена слушаний из-за отсутствия документов или информации.

Чтобы улучшить использование времени пребывания судей в суде, мы внедрили новый этап планирования. В конце предварительных слушаний, перед началом судебного этапа, судьям было предложено провести заключительное досудебное заседание. Этот дополнительный этап планирования был разработан для обеспечения доступности всей необходимой информации и документов, необходимых для успешного завершения предварительного этапа. Кроме того, это облегчило процесс планирования всех последующих слушаний (см. Раздел 3.1.3) на основе ожиданий сторон относительно времени, необходимого для завершения судебного этапа.

3.1.3. Шаг 3. Подчините все остальное вышеупомянутым решениям

Согласно TOC, после определения ограниченного ресурса и улучшения использования времени все другие ресурсы и заинтересованные стороны в процессе должны работать со скоростью ограничения. Распространенным способом достижения этой цели является внедрение механизма планирования, который распределяет задачи по системе в зависимости от скорости узкого места. Соответственно, задачи задерживаются перед ограниченным ресурсом, тем самым ограничивая объем НЗП для узкого места (Шрагенхайм и Ронен, 1990).

До нашего вмешательства обычной практикой составления расписания в судебной системе Израиля был неплановый подход к составлению расписания ad hoc или, выражаясь иначе, система FIFO на уровне слушаний. Согласно этой политике, новое слушание назначалось только после завершения предыдущего слушания. Как уже упоминалось, такая политика привела к ситуации, когда один судья одновременно вел большое количество дел (около 60), находившихся на стадии судебного разбирательства, что, в свою очередь, привело к ожиданию от трех до шести месяцев между последовательными слушаниями. Следуя концепции подчинения TOC, было решено, что политика планирования будет изменена на схему FIFO на уровне дела, которая ограничивает количество дел на этапе судебного разбирательства, рассматриваемых судьей. На основании плана, составленного на заключительном досудебном заседании (см. Раздел 3.1.2), все утвержденные заседания, связанные с данным делом, запланированы с интервалом в одну неделю. При этом количество активных дел на стадии судебного разбирательства ограничено пятью (в среднем); все остальные дела приостанавливаются, и каждому из этих дел разрешается перейти на стадию судебного разбирательства только после завершения рассмотрения другого дела.

Переход к политике FIFO на уровне обращения имеет два противоположных эффекта на общую продолжительность рассмотрения дела. Во-первых, при рассмотрении одного дела в изоляции, после начала этапа судебного разбирательства продолжительность этого этапа будет короче, чем в соответствии с политикой FIFO на уровне слушаний, из-за более короткого времени ожидания между последовательными слушаниями. Однако, согласно второму эффекту, тот факт, что одновременно рассматривается меньшее количество дел, означает, что число дел, ожидающих перехода к стадии судебного разбирательства, увеличится. Наш прогноз состоял в том, что первый эффект перевесит второй, так что общая продолжительность фазы судебного разбирательства будет короче после этого изменения политики. Также стоит отметить, что эта эвристика и ее последствия согласуются с законом Литтла (1961). Этот закон предсказывает, что в устойчивом состоянии при заданном уровне спроса на судебные услуги сокращение количества подразделений в системе (в наших условиях – количества дел на стадии судебного разбирательства) сократит среднее время, которое дело проводит в системе.

Вышеупомянутое изменение политики планирования связано с работой Bray et al. (2016). Эти авторы сравнили политику FIFO на уровне слушаний и рассмотрения дел в контексте Римского апелляционного суда по трудовым спорам. Они смоделировали проблему планирования как многорукого бандита и обнаружили, что политика FIFO на уровне слушаний является оптимальной, когда функция риска завершения рассмотрения дел монотонно возрастает. В наших условиях, поскольку предварительное разбирательство исчерпывает усилия судьи по достижению мирового соглашения (и тем более в случае нового заключительного досудебного заседания, описанного выше), вероятность того, что новое судебное разбирательство будет завершено на следующем заседании, ниже, чем для старого судебного разбирательства. Таким образом, наша политика планирования также подтверждается теоретическими выводами Bray et al. (2016).

3.1.4. Шаг 4. Расширьте ограничения системы

Расширение ограничений системы относится к действиям, которые не используют ограничение и не подчиняются ему, но они используют некоторые другие механизмы для обеспечения более высокого прохода (Cox et al., 2012: стр.49). До нашего вмешательства в израильских судах было обычной практикой требовать от адвокатов представления своих заключительных речей в письменной форме. Эта практика представляла собой отход от предыдущей процедуры устных заключительных выступлений и была применена для того, чтобы перенаправить усилия в автономный канал, тем самым сократив время заседаний в суде. Однако де-факто эта практика имела противоположный эффект; переход к письменным заключительным аргументам способствовал формированию культуры представления объемных документов, которые требовали больше времени для подготовки и проверки. Хотя ресурсы (т. е. судьи) не бездействовали во время подготовки этих документов, процедура все же привела к повышению уровня НЗП. Поэтому, чтобы сократить общее время рассмотрения дел, судьям было поручено запланировать заранее заседание для представления устных заключительных речей.

3.1.5. Шаг 5. Если ограничение преодолено, вернитесь к шагу 1

Этот шаг учитывает идею о том, что процесс улучшения имеет тенденцию быть рекурсивным по своей природе и требует постоянных модификаций путем устранения одного узкого места за другим. Однако глобальная тенденция к увеличению спроса на судебное вмешательство вкупе с повсеместной проблемой ограниченных бюджетов привели нас к выводу, что судьи останутся основным узким местом в судебном процессе в обозримом будущем.

3.2. Процесс вмешательства

Для начала внедрения вышеупомянутых изменений был запланирован однодневный семинар во время ежегодного перерыва в работе суда. В ходе этого семинара, в котором приняли участие все судьи Иерусалимского окружного суда, была представлена методология TOC вместе с набором предлагаемых изменений в судебный процесс. Всем судьям было предложено внедрить эти изменения по всем гражданским делам, начиная с первого дня после судебного перерыва. То есть по каждому гражданскому делу, которое уже прошло предварительные стадии, судье было предложено провести заключительное заседание по досудебному планированию и заранее запланировать все заседания по даче показаний в соответствии с новой политикой планирования. Кроме того, судьям было предложено выступить с устными заключительными речами, а не использовать традиционную письменную форму. Что касается дел, которые уже находились на стадии судебного разбирательства, судьям было поручено провести короткое совещание по планированию в конце следующего заседания по даче показаний и составить расписание всех будущих заседаний по даче показаний в соответствии с новой политикой.

3.3. Оценка ориентировочных результатов вмешательства

Чтобы оценить вышеупомянутые операционные изменения, мы собрали данные о продолжительности дел до и после вмешательства (см. Таблицу 2). Было рассмотрено 64 гражданских дела, которые завершились вынесением решения по существу до вмешательства, и 107 дел, которые завершились вынесением решения по существу после вмешательства.

Таблица 2
Статистика до и после вмешательства. Среднее время завершения дела

* В скобках указаны стандартные отклонения.

Данные показывают, что после вмешательства время судебной фазы сократилось более чем на 50%. В среднем общий жизненный цикл сократился более чем на 25%. Хотя было бы опрометчиво делать причинно-следственные выводы из этих результатов, они показывают первоначальную многообещающую потенциальную ценность такого вмешательства.

4. Краткие выводы

В этом документе описано полевое исследование, проведенное в сотрудничестве с Иерусалимским окружным судом в Израиле, в ходе которого Теория ограничений была применена к судебному процессу, что привело к вмешательству, получившему в 2012 году премию Фонда Голдратта за новые знания.

Сложность судебных систем обусловлена несколькими факторами, включая децентрализацию, большое разнообразие процессов и неопределенность относительно продолжительности и уровня усилий, необходимых для вынесения решения. Кроме того, судебные системы страдают от низкой гибкости, поскольку все серьезные изменения в процессах должны быть закреплены в законодательстве или нормативных актах; фактически, судьи или судебные чиновники могут вносить лишь незначительные оперативные процедурные корректировки. Эти соображения подчеркивают еще один важный практический вклад нашего исследования, а именно возможность тиражирования предложенных стратегий в других судебных системах, поскольку вмешательство не требует сложных законодательных инициатив. Скорее всего, изменения, предложенные в этом исследовании, находятся в пределах компетенции судов на местном уровне, без необходимости проходить сложные, длительные и дорогостоящие нормативные дебаты и разбирательства.

В заключение отметим, что, хотя судебные системы из-за присущей им сложности и высокой загруженности могут служить благодатной почвой для исследований с использованием инструментов управления операциями, этой теме уделялось относительно мало внимания (некоторые заметные исключения включают Саймонса и Рассела, 2002; Фалавинья и др., 2015; и Брей и др., 2016). Этот документ иллюстрирует большой потенциал применения методологий управления операциями в среде государственной политики в целом и к судебной среде в частности.

Обсудить эту статью вы можете в нашем telegram-канале.

Книга в подарок

Опубликована наша книга «Прорыв. Единственный путь развития бизнеса». Это бизнес-роман о производственном предприятии, столкнувшимся с «потолком» в своем развитии. Для прорыва в развитии руководству и персоналу приходится преодолеть собственные, выстраданные на опыте, но устаревшие убеждения. Читателю предлагается пройти через этот прорыв вместе с героями. Вы увидите трудности такой трансформации, осознаете природу сопротивления изменениям и реальный путь к таким изменениям.
Подпишитесь на наш Telegram-канал и получите книгу в подарок!

Получить подарок

Эли Шрагенхайм

Eli Schragenheim,
CEO of Elyakim Management Systems (1992) Ltd