Применение Теории ограничений в управлении государством

Применение Теории ограничений в управлении государством

Теория ограничений (TOC) стремится улучшить работу любой организации, другими словами, достичь большего количества единиц поставленной цели. В качестве первого шага идея состоит в том, чтобы лучше использовать имеющиеся ресурсы организации. У коммерческих организаций есть четкая цель – зарабатывать больше денег сейчас и в будущем. У некоммерческих организаций, особенно государственных, есть проблемы с четкой формулировкой цели.

Распространение TOC на новые среды требует особого внимания к уникальным особенностям новой среды и их результирующему влиянию на достижение общей цели. Проникновение TOC в государственные учреждения выявило как уникальные трудности, так и возможности для TOC для достижения значительной дополнительной общественной ценности.

Цель этой статьи – описать особенности государственного управления, чтобы мы могли лучше оценить, как искусство и наука Теории ограничений могут быть применены к усилиям государства. Сторонники ТОС, которые успешно внедрили различные концепции и инструменты ТОС, создали основу для методологии применения ТОС государством. Кажется, настало подходящее время четко сформулировать общие особенности государств во всем мире, чтобы прояснить как препятствия, так и возможности для достижения большей общественной ценности с помощью мудрости TOC.

Авторы этого документа предполагают, что сообщество TOC подвергнет сомнению эти наблюдения и проведет продуктивный диалог относительно этих заявлений, чтобы продвинуть наше понимание того, как государство могло бы извлечь выгоду из устоявшихся концепций ТОС, мыслительных процессов и внедрения решений ТОС. Мы признаем, что по меньшей мере 37 центов от каждого доллара ВВП, потраченного по всему миру, расходуются организациями государственного сектора, и мы признаем, что важнейшие функции государства (безопасность, правосудие, управление как общественным достоянием, так и экономикой и т.д.) являются фундаментальными компонентами будущего прогресса земного шара и человеческого сообщества.

Государственные организации – это организационная среда, в которой приложения TOC потенциально могут повысить эффективность операционной деятельности и продуктивность. Эту статью пронизывает оптимистическое ощущение того, что совокупность знаний и технических средств TOC может принести пользу планированию, политике и осуществлению государственного управления на всех уровнях на каждом континенте. Тем не менее, основное внимание в этом статье уделяется не высшему руководству, федеральному или региональному, на которое сильно влияет политика и политиканы, желающие быть избранными снова, а главным образом департаментам и органам, которые должны оказывать четко определенные услуги гражданам.

Необходимость определения характеристик новых сред для ТОС

TOC последовательно бросает вызов базовым исходным посылкам и за счет этого достигает превосходной общей производительности различных организаций. TOC родилась в производственном цехе, бросив вызов общему стремлению добиться высокой эффективности работы каждого рабочего центра. Она также ставит под сомнение концепцию себестоимости на единицу продукции, которая на самом деле является основной причиной отказа признать, что лишь очень небольшое количество ресурсов, обычно всего один, явно ограничивает производство. Эта критическая проблема привела к разработке методологии Барабан-буфер-канат (DBR), и это было только начало.

Начав с производственной среды, TOC распространилась на другие среды. Для каждой дополнительной среды требуются новые знания и несколько иное использование инструментов, так был разработан инструмент «Пять фокусирующих шагов» (5FS). Например, переход к дистрибьюторским организациям привел к необходимости определения другого типа буферов: буферов запасов. Позже буферы запасов продемонстрировали свою пользу и стали применяться также и в производстве.

Переход к многопроектным средам вызвал потребность в новых решениях, по-прежнему в основном основанных на ключевых оригинальных идеях TOC. Например, когда TOC пришла в систему здравоохранения, она внесла изменения в исходное мышление TOC, признавая, что в здравоохранении нет практической возможности приостановить запуск работ. Использование Управления буфером для определения, что нужно менять, чтобы улучшить поток, продвинуло философию TOC еще дальше.

В дополнение к производству, управлению проектами и здравоохранению, TOC также обеспечивает значительную ценность для цепей поставок, образования, розничной торговли, информационных технологий и сферы услуг. Существует и другие среды, такие как государственные и муниципальные организации, в которых TOC потенциально может внести огромный вклад в повышение продуктивности. Но для этого необходимо понять, в чем заключаются ключевые различия между новой средой и текущим сводом знаний TOC (BOK TOC), которые могут потребовать изменений или развития новых знаний, чтобы быть эффективными в новой среде.

Давайте оценим ключевые характеристики государственных органов, чтобы узнать, какие аспекты TOC к ним легко применимы и что, вероятно, потребует модификации или адаптивной интеграции, чтобы быть эффективным в этой новой среде. Используя структурированный подход для достижения этой цели, мы сначала определим ключевую характеристику госорганов, которая отличает их от других сред, в которых TOC традиционно приносил значительные выгоды.

Теперь наш подход заключается в том, чтобы соединить этот уникальный аспект госуправления с ключевым принципом TOC. Исходя из этого, мы представим предварительные предположения о перспективах внедрения TOC, адаптированной для государственных организаций, и мы рассмотрим, какие изменения могут потребоваться в BOK TOC, чтобы способствовать успешной интеграции концепций TOC в практику государственного и муниципального управления. Через призму TOC мы внимательно рассмотрим возможности и трудности достижения значительно более высокой продуктивности в государственных учреждениях.

Таким образом, вкратце, цель данного документа – определить отличительную характеристику государственного управления, сопоставить ее с концепцией ТОС и рассмотреть преимущества и трудности внедрения подхода ТОС в государственном управлении.

Такому беспрецедентному и решительному сочетанию атрибутов TOC и государственных органов поможет наглядный пример, дающий понятное описание и детализацию. Все мы, кто работает в госучреждениях, так и вне их, скорее всего, выиграем от этой известной и постоянно выполняемой государственной задачи. Работа следователей, направленная на выявление мошенничеств или злоупотреблений в рамках государственной деятельности, послужит нам хорошим примером. Следователи и выполняемая ими работа по сбору доказательств, относящихся к различным преступлениям, являются обязательной функцией госорганов во всем мире.

Первая ключевая характеристика государственной среды

Общую четкую и согласованную цель в демократическом государстве трудно определить из-за меняющихся политических приоритетов и ценностей.

Теория ограничений (TOC) исходит из следующей ключевой исходной посылки: у организации есть четкая и согласованная цель. Но мы сомневаемся, что у демократического государства в целом есть четкая и согласованная цель. Теоретически целью любого государства является создание общественной ценности для граждан. На практике определение общественной ценности открыто для различных точек зрения, в зависимости от определенных ценностей, которые характеризуют убеждения политических партий. Мало того, что трудно выразить цель и видение любой политической партии, но и возможность перехода от одной партии к другой влечет за собой значительный сдвиг ценностей, который оказывает значительное влияние на многие виды деятельности государства и связанные с ними цели.

Грозовая туча или диаграмма конфликта, основной инструмент TOC, эффективна, когда обе стороны конфликта согласны с конечной целью. Но когда ценности сторон не совпадают, нет уверенности в том, что использование тучи поможет разрешить конфликт. Когда существует столкновение ценностей, компромисс может быть наилучшим практическим результатом, который только может быть достигнут.

Это колебание между различными ценностями и разными целями не является новым явлением для высших государственных администраторов. Они часто оказываются в состоянии балансирования между двумя наборами политических ценностей и целей. Следовательно, они стремятся создать правила и системы, которые прокладывают жизнеспособный путь через политические разногласия. Администраторы прислушиваются к существующим законам и помогают формулировать правила и цели с таким же равенством, беспристрастностью и сбалансированностью, насколько это позволяет законодательство. Например, слова «эффективность и продуктивность» часто используются вместе в заявлениях о целях государства для достижения целей, которые поддерживаются нескольким партиями с различным политическим пристрастиями. Усилия по оценке деятельности организации часто нацелены как на эффективность или способность достигать целей программы, так и на продуктивность – способность делать это экономически эффективным образом.

TOC BOK может обеспечить понимание, решение проблем и методологические подходы, которые могут помочь государственным администраторам, стремящимся сбалансировать конкурирующие ценности и связанные с ними требования. Например, эта помощь может включать в себя предоставление государственным организациям четкой цели с соответствующими показателями для отслеживания обязательств по улучшению, что позволит государственным учреждениям получать значительную отдачу от решений TOC.

Таким образом, ключевым элементом для TOC по повышению производительности является достижение согласия относительно цели и способность измерять прогресс в достижении этой цели. Профессор Гарварда Марк Мур в своей лекции 2008 года, озаглавленной «Признание общественной ценности: задача оценки эффективности работы государства», формулирует проблему следующим образом: «В то время как стандартные системы финансового учета могут фиксировать финансовые потоки внутри организации вместе с затратами организации на производство конкретных продуктов и услуг, должно быть ясно, что если мы хотим измерить общественную ценность, которую создает организация, нам придется создать какую-то другую техническую систему, которая позволит нам регистрировать момент, когда создается общественная ценность».

Система показателей, как предполагает Мур, должна четко определять, что производится государственной или муниципальной организацией, и быть способной отражать ценность этого товара или услуги. Но ценность государственных органов не может быть отражена ценой, которую рынок готов заплатить за государственные товары или услуги. Государства создают ценность для общего блага всех граждан, и коммерческие соображения ценообразования, основанного на ценности, не должны играть никакой роли в этих решениях. Вместо этого, хотя ценность для клиента, скорее всего, останется неосязаемой, мы можем определить общие операционные затраты (или бюджет), необходимые для производства всех единиц общей цели за год. Тем не менее, вопрос в том, поможет ли это нам в признании общественной ценности. Подход TOC, называемый Экономикой прохода, и связанный с ним объем знаний могут помочь государству определить цели и показатели общественной ценности, увязывая их с общими затратами на создание этой ценности.

Возможно, удастся увязать затраты на предоставление услуги с общественной ценностью услуги, чтобы помочь государству и заинтересованным сторонам оценить, оправдывает ли общественная ценность затраты. Первый шаг для этого – определить единицы цели или единицы «качественного прохода» (QT), таким образом, чтобы можно было измерить ценность. Это необходимо для определения того, была ли общественная ценность, созданная государственным учреждением в прошлом периоде, лучше, равна или хуже, чем в предыдущие периоды, а также для определения ожиданий на будущее. Проход может быть определена либо в деньгах, либо в единицах услуг. Таким образом, целевая единица QT определяет базовую услугу.

Причина добавления к термину ТОС «проход» (T) слова «качественный» (Q), в качестве неотъемлемой части, заключается в том, что для коммерческой организации рынок определяет ценность продукта или услуги, принимая во внимание соображения качества. Когда качество недостаточно хорошее, рынок наказывает организацию, отказываясь от ее предложений. Но рынок государственных услуг, как правило, монополизирован. Таким образом, оценка ценности государственных услуг должна включать объективную оценку (насколько это возможно) качества услуги. Безусловно, время отклика, полнота оказанной услуги и, возможно, также количество жалоб и переделок должны быть частью определения качественной части QT.

Такой подход TOC признает, что государственная организация производит и другие услуги, и предоставляет способ их определения путем присвоения пропорционального значения QT другим услугам на основе их функциональной взаимосвязи с базовой услугой. Другими словами, можно определить единицу QT как предоставление базовой услуги в срок и по стандартам качества, а затем определить другие услуги как взаимосвязь с этой базовой услугой. Например, продление срока действия водительских прав определяется как одна единица QT, а прием экзамена по вождению составляет три единицы QT.

Конечно, когда государство производит QT, существуют операционные затраты (OE), связанные с производством. В связи с этим возникает вопрос о том, следует ли включать связанные с этим производством операционные затраты в определение QT. Деление QT на OE создает практический показатель, который позволяет просто сравнить общую производительность государственной или муниципальной организации за прошлый и предыдущие годы, а также может указывать на желаемые цели на следующие годы. Губернатор штата Юта Гэри Герберт и Кристен Кокс использовали показатель QT/OE, чтобы измерить улучшение работы штата на значительные 25% за четыре года. Очевидно, что затраты (OE) и качество Q являются важными компонентами постановки государственных целей, а также неотъемлемой частью концепций улучшения, основанных на TOC. Но мы также признаем некоторые искажения и непреднамеренные последствия, которые могут возникнуть, если затраты будут использоваться для определения QT.

Следовательно, поскольку введение OE в определение QT, вероятно, имеет как положительные, так и отрицательные последствия, мы хотим ответить на два вопроса. Во-первых, мы хотим изучить, почему определение себестоимости единицы государственных услуг может нанести ущерб нашей благородной цели – обогатить практику государственного управления мудростью и инструментами TOC. Во-вторых, в качестве некоторого возражения мы хотим описать преимущества, которые мы видим в использовании формулы QT/OE для определения (обратной) себестоимости единицы качества, производимой государством. Этот двойной анализ также прольет немного больше света на цель данной статьи: выявить отличительные характеристики государственного управления, чтобы мы могли лучше понять, как искусство и наука TOC могут быть применены в государственной среде. Давайте рассмотрим наш первый вопрос:

Не повредит ли определение себестоимости государственных услуг нашей цели по обогащению практики госуправления мудростью и инструментами TOC?

Должен ли QT государственного учреждения измеряться в деньгах? Преимущество денег заключается в том, что они позволяют объективно сравнивать ценность, создаваемую различными продуктами или услугами, когда общий доступный бюджет не позволяет предоставить все желаемые продукты и услуги. Другими словами, когда бюджет явно является ограничением. Однако, когда продукт или услуга фактически не продаются потребителям, или даже когда потребители платят за них, например, покупая билет в музей, общий доход обычно намного меньше, чем интуитивная оценка созданной общественной ценности. Более того, когда одна государственная услуга стоит 10 долларов, в то время как другая – 20 долларов, можем ли мы предположить, что ценность второй услуги в два раза выше первой? Даже для коммерческой организации этот вывод во многих случаях неверен. В то время как конкретное расследование мошенничества фокусируется на конкретном случае, который может касаться финансовых аспектов, более широкую общественную ценность создает уверенность в том, что органы власти не потерпят мошенничества и будут расследовать каждый случай, когда обнаруживается подозрение в мошенничестве. Итак, как государство может использовать деньги в качестве показателя общей общественной ценности при расследовании подозрений в мошенничестве?

Существует два общих способа оценки QT. Один из них заключается в том, чтобы воздержаться от использования денег и вместо этого определить для каждого органа базовую услугу, предоставление которой со 100% качеством приносит одну единицу QT. Другим услугам будут предоставлены единицы измерения QT на основе оценки их ценности относительно базовой ценности. Например, расследования мошенничества можно было бы условно разделить на три категории.

Расследование класса С проводится в отношении простой, одноразовой попытки мошенничества. Класс В предназначен для случаев, когда произошла серия мошенничеств в течение некоторого времени. Класс А имеет дело с громким случаем крупной коррупции, в котором были замешаны несколько разных людей, возможно, даже несколько должностных лиц. Предположим, что исследование класса B дает 3 единицы QT, в то время как класс A генерирует 10 единиц. Другой способ – использовать текущие OE, фактически бюджет агентства, чтобы найти QT, который не определяется в деньгах.

Прежде чем мы перейдем к преимуществам определения затрат за качественный проход, есть еще несколько предостережений, которые мы должны рассмотреть. Определение затрат на государственные услуги может быть истолковано общественностью и заинтересованными сторонами как определение ценности производимого продукта. Убеждение, что затраты = ценность, в глазах государства является искажением истинной ценности, которую общество получает от QT. Мы знаем, что расследование обвинения в дискриминации в области гражданских прав обходится в среднем в 4500 долларов, но реальная ценность этого расследования намного выше. Это защищает основы наших общественных ценностей, а исход дела приносит некоторый элемент справедливости истцу, если это подтверждается собранными доказательствами. Очевидная озабоченность в этом примере заключается в том, что общество начнет оценивать работу следственной группы всего в 4500 долларов за каждое дело.

Очевидно, что существуют проблемы, связанные с установлением затрат на государственные услуги, но есть и потенциальные выгоды, которые рассматриваются в нашем втором вопросе:

Каковы преимущества включения OE в анализ целей TOC, который может быть выполнен с использованием формулы QT/OE для определения себестоимости единицы качественного прохода QT государства?

Показатель «качественный проход, деленный на операционные затраты» (QT/OE) обещает «говорить правду» о работе государственных организаций. В этом показателе Q (качество) определяется соотношением уровня качества обслуживания, которое менеджер программы хотел бы предоставить, по сравнению с фактическим уровнем качества организации. Качество, часто измеряемое в процентах, может быть определено по времени цикла, показателям «успеха с первого раза», частоте ошибок (количеству переделок), удовлетворенности клиентов, ожиданиям источников финансирования и т.д.

T (проход) – это просто товар или услуга, которые производит государство. Проход – это термин, обозначающий предоставляемую услугу или нечто ценное. Проще говоря, проход для государственных организаций – это общественная ценность. Производство с высоким проход является смыслом существования государственного учреждения; его цель – производить проход для общества, которому он служит. OE (операционные затраты) – это ВСЕ затраты, понесенные организацией на производство прохода за определенный период времени. OE всегда измеряется в деньгах.

Вот пример: если следственная группа в этом месяце подготовит 100 определений по расследованиям (проход) с качеством 95% и операционными затратами (OE) в размере 9800 долларов, то QT/OE = 0,95/9800 = 0,0097. Результат расчета – это дробь, которая показывает, какой процент от прохода можно купить за один доллар. Государственные организации часто предпочитают представлять этот процент в виде процентного изменения для простоты и ясности. Величина, обратная QT/OE = 1/(QT/OE), представляет собой себестоимость за единицу прохода с поправкой на качество; в нашем примере она составит 103 доллара за единицу прохода QT, который в данном примере является определением качества. Таким образом, если мы преодолеем препятствие, связанное с определением QT, мы сможем предоставить государству реальный способ измерения и значительного улучшения результатов деятельности любой организации государственного сектора.

Независимо от того, используются ли QT и OE как два отдельных показателя производительности или единый QT/OE, любое улучшение можно сравнить с эталонными показателями. Предположим, результатом улучшений является увеличение QT на 25%, в то время как OE остается прежним. Это означает явное увеличение создаваемой общественной ценности. Если для достижения дополнительных 25% QT было необходимо увеличить OE на 10%, то QT/OE было улучшено на 13,5%. Тем не менее, с более широкой точки зрения бюджета это улучшение следует сравнить с другими предложениями по улучшению, которые могут привести к более высокому увеличению показателя QT/OE.

Одна адаптация к TOC BOK, которую следует рассмотреть в отношении государственного применения QT/OE и четкой постановки целей, вращается вокруг концепции реализованной ценности. Реализованная ценность – это размер увеличения ценности, достигнутый организацией в результате улучшений, которые обычно не влекут за собой дополнительных затрат и не обеспечивают значительную отдачу от любых инвестиционных затрат. В приведенном выше примере группы расследования, если команда улучшает производство на 25% за счет существующих ресурсов, значит, команда создала возможность проводить еще 25 расследований каждый месяц, увеличив общее количество расследований за месяц до 125. Если исходная себестоимость каждого расследования составляет 103 доллара, то с трудом добытые улучшения, созданные командой, увеличивают ценность на 2575 долларов (103 × 25 долларов в месяц) каждый месяц за счет проведения еще 25 расследований с использованием только существующих ресурсов. Применение QT/OE и реализованной ценности позволяет государственным организациям сравнивать инициативы по улучшению и суммировать их ROI. Совершенствование государственного управления и его выгоды теперь могут быть измерены в понятных всем терминах: долларах.

По сути, QT/OE и отображаемое им соотношение позволяют менеджерам любой организации, управляющим любым типом прохода, рассчитать, есть ли улучшение. Себестоимость единицы прохода позволяет нам видеть и измерять прогресс с помощью легко понятного показателя. Совершенствование и инновации могут стать стимулом для государства – то, чего не удалось достичь, несмотря на волны усилий под разными названиями: Total Quality Management, New Public Management, Lean и Six Sigma. QT/OE может позволить государственному администратору проводить сложный анализ затрат и выгод при распределении ресурсов и настройке цели в области производительности.

Очевидно, что бюджеты и затраты, которые потребляют эти бюджеты, являются частью структуры и ритма работы государства. Это то, как государство переводит полученные с налогов доллары в общественную ценность, необходимую обществу. Затраты сравнивают с выгодой, которую мы получаем от этих затрат. QT/OE помогает нам определить, «какую отдачу мы получаем на потраченный доллар». Это важная составляющая, наряду с качеством, производительностью и финансовыми результатами в балансовом отчете. Законодатели, к добру это или к худу, выделяют деньги на программы, направленные на достижение общественного результата. Включение OE в QT-анализ помогает обосновать принятие решений, предоставляя информацию о том, что можно сделать, чтобы достичь большего при том же бюджете или гораздо большего при некотором дополнительном бюджете.

Возможно, если мы выявим нежелательные явления (НЖЯ) от включения OE в анализ целей TOC, мы сможем смягчить негативные последствия, одновременно оптимизируя преимущества знания того, сколько стоит предоставление единицы качественной общественной ценности.

Вопрос, который следует затронуть в ходе этого обсуждения, заключается в том, следует ли рассматривать бюджет организации как стратегическое ограничение или, если оно является ключевым, ограничения высокого уровня могут быть обнаружены только в ограничениях ресурсов, создающих ценность. Заманчиво рассматривать бюджет как главное ограничение в деятельности государства. Государственные служащие используют выделенные им оперативные средства для достижения общественных целей. Когда эти средства расходуются, производство общественной ценности прекращается. Причина и следствие очевидны: бюджеты позволяют создавать общественную ценность, поэтому логично предположить, что бюджеты обязательно ограничивают производство.

Да, они ограничивают. Однако в такой причинно-следственной логике действует большое допущение, и его необходимо раскрыть и оценить. Бюджеты ограничивают производство общественной ценности, когда другие ключевые ресурсы уже полностью использованы. Рассмотрение бюджета как конечного ограничения предполагает, что мы достигли общественной ценности наиболее оптимальным из возможных способов. Это предполагает, что мы уже многократно улучшали ключевые процессы с течением времени, пока разрыв между потенциальной и фактической производительностью не уменьшился почти до нуля. В целом предполагается, что организация в полной мере использовала ключевое ограничение ресурсов в государстве, и мы делаем все, что в наших силах, с бюджетом, вверенным организации.

Когда эта исходная посылка действительно выполняется, тогда бюджет действительно является главным стратегическим ограничением государства. Однако у большинства организаций будет значительная разница между текущей производственной мощностью и максимально возможной мощностью производить качественные единицы продукции, представляющие общественную ценность. В таких случаях логичным и вероятным ограничением будет ресурс или актив, создающий ценность. В государственной организации это часто профессиональное лицо, принимающее решения, например, врач, определяющий право на отказ от программы Medicaid, или команда, предоставляющая желаемые для общественности услуги, такие как расследования или выдача разрешений. До тех пор, пока эти ограниченные ресурсы не начнут оптимально обеспечивать качественный проход, они будут оставаться ограничением и должны оставаться в центре внимания усилий по совершенствованию.

Вторая ключевая характеристика государственной среды

Уникальной характеристикой государственного учреждения является то, что оно подвергается множеству ограничительных мер из-за множества нормативных актов, которые невозможно оспорить, по крайней мере, на уровне самого учреждения.

Существует несколько источников, вызывающих этот лабиринт ограничительных правил, подзаконных актов и политик. Эти источники включают желание достичь цели законодательства с помощью конкретных процедур, стремясь к справедливости и равному доступу к услугам, а также снизить риск мошенничества или злоупотреблений, исключить возможность того, что что-то пойдет не так и, как следствие, подвергнуться критике в глазах общественности.

Следовательно, эта среда, основанная на правилах, часто создает неблагоприятный для риска и официозный климат, который не будет способствовать внедрению изменений и экспериментам, необходимым для постоянных усилий по совершенствованию.

В то время как в любой другой организации существует набор правил, политик, норм и показателей эффективности, которые влияют на поведение ее сотрудников, менеджеры почти на всех уровнях сохраняют гибкость в принятии мер, которые кажутся полезными для организации, государственные учреждения действительно связаны и ограничены с точки зрения их способности действовать в соответствии со своим собственным пониманием того, что способствует достижению цели. Это случится, если только государство предпринимает шаги по изменению нормативных актов, что требует времени и больших усилий.

Особым побочным эффектом любого государственного учреждения является озабоченность коррупцией и несправедливостью. Во многих отношениях бюрократия обеспечивает определенную защиту от коррупционного использования государственной власти. Любой вызов любому закону, правилу или нормативному акту должен подвергаться проверке, чтобы убедиться, что он не открывает двери для коррупции как общей потенциальной негативной ветви. С другой стороны, бюрократия замедляет процесс реакция государства и любого государственного учреждения. Это означает, что существует общий конфликт между огромной ценностью способности очень быстро реагировать на потребности граждан и необходимостью контролировать систему от коррупции и процедурной несправедливости.

Туча государства

Рис. 1. Туча государства

Тем не менее, в рамках, установленных жесткими правилами, существует достаточная гибкость для улучшения предоставления услуг гражданам.

Третья ключевая характеристика государственной среды

Постоянное финансирование и санкционирование государственных функций обеспечивают в целом стабильную обстановку.

Государственные учреждения, как правило, представляют собой стабильную среду, даже несмотря на то, что перемены после выборов или национальная катастрофа могут привести к значительным изменениям, но затем они обычно снова стабилизируются. Их финансирование из года в год очень стабильно и, как правило, увеличивается в попытках удовлетворить потребности растущего населения. Непрерывность финансирования, в целом последовательные миссии и пенсионные системы, способствующие долголетию сотрудников, помогают создать стабильную среду для государства.

В своей статье «Стоя на плечах гигантов» Эли Голдратт говорит о трех аспектах стабильности.

  1. Процессы и продукты существенно не меняются в течение значительного периода времени.
  2. Спрос стабилен на каждый продукт с течением времени.
  3. Стабильна общая нагрузка на различные типы ресурсов, создаваемая заказами.

Стабильность во всех трех аспектах делает государственные учреждения подходящими для Lean, Six Sigma и, конечно же, инструментов TOC в комбинации с Lean и Six Sigma. Ближайшей целью этой комбинации является ускорение сроков реагирования на запросы граждан без ущерба для качества.

Определенный аспект нестабильности в государстве создается природой сервиса – необходимостью напрямую взаимодействовать с гражданами, запрашивающими услугу или продукт. Это взаимодействие может вызвать два различных элемента потенциальной нестабильности. Первый – это запрос на получение услуги и требуемая информация от гражданина, обратившегося за услугой. Это взаимодействие обычно не вызывает значительной нестабильности.

Другой элемент рассмотрения жалоб может вызвать определенную нестабильность, особенно когда в процесс вовлекаются средства массовой информации, получающие конкретные жалобы. Однако в государстве стабильность сильна, и по мере решения проблемы равновесие обычно восстанавливается довольно быстро.

Вопрос в том, каким образом эта относительная стабильность может обеспечить возможности для внедрения решений и методов TOC. Рассмотрим следующую теорию для организаций государственного сектора:

Организации государственного сектора, которые используют методы непрерывного совершенствования, достигают совершенства операционной деятельности чаще и глубже, чем организации, которые не используют подходы непрерывного совершенствования.

Согласно этой теории, процесс непрерывного совершенствования – это путь не только к улучшению и повышению общественной ценности, но также это жизнеспособный метод достижения и поддержания совершенства операционной деятельности. Возможно, относительная стабильность государства может способствовать постоянным усилиям по улучшению, обеспечивая стабильную среду, которая менее подвержена нарушениям, чем сравнительно более неспокойная среда, характерная для частного сектора.

TOC стремится к достижению очень значительных улучшений, ведущих организации к постоянному процветанию. Похоже, что с достижением государственными учреждениями высокого уровня совершенства операционной деятельности, производство постоянно повышающейся общественной ценности – это огромное достижение. TOC, по-видимому, предлагает способ обеспечить государству постоянно процветающие и обновляющиеся процессы постоянного совершенствования.

Четвертая ключевая характеристика государственной среды

Государство не может контролировать спрос.

Мандат государства заключается в том, чтобы служить обществу на основе набора строго установленных критериев. Если спрос на услуги превышает мощности, например, возникает внутреннее узкое место, и государство продолжает принимать новые запросы на услуги, вызывая все новые и новые задержки в предоставлении услуг, то это вызовет повсеместное недовольство и даже негодование по отношению к государству. Такие нежелательные последствия высокого спроса обычно приводят к обращению за дополнительным финансированием, что всегда требует длительного времени, чтобы последовало сокращение очереди на государственную услугу. Повышенный спрос редко приводит к решительным усилиям по увеличению мощностей в рамках имеющихся ресурсов. Мы видели, как это произошло в здравоохранении из-за Covid-19, ситуации, которую граждане не хотели бы видеть когда-либо снова.

Использование TOC, которая специально настроена для выявления скрытых мощностей, могло бы иметь значительную ценность для предотвращения проблемы и последующего увеличения времени реагирования на запросы граждан. Стратегический входной контроль, присущий методу Упрощенный барабан-буфер-канат (SDBR), также может способствовать устойчивости спроса на государственные системы. Управление проектами по методу Критической цепи (CCPM) потенциально может позволить организациям выполнять меньшее количество проектов одновременно со значительным преимуществом в виде реализации гораздо большего числа проектов за год.

Управление буфером, уникальный инструмент обратной связи, используется для создания единой четкой системы приоритетов для любого государственного учреждения и указывает, что именно следует делать дальше. Управление буфером также служит механизмом предупреждения, когда спрос растет слишком быстро по сравнению с существующими мощностями. Управление буфером может использоваться для определения приоритетов инициатив по улучшению, указывая на области, в которых улучшение действительно положительно повлияло бы работу всей организации.

Антихрупкие организации, устойчивые к приливам и отливам спроса, которые могут создавать непредвиденные затраты и триггерные точки, могут быть созданы путем перекрестного обучения и подчинения менее важных функций критической деятельности ограничения. Государственные менеджеры могут получить знания о способах управления работой, контроля незавершенного производства и прогнозирования узких мест, что, в свою очередь, может снизить высокий стресс, периоды больших усилий, которые в настоящее время вызваны непредсказуемым спросом и тенденцией всегда начинать всю работу немедленно.

Пятая ключевая характеристика государственной среды

Государства уникально действуют в стратегическом треугольнике, поскольку они стремятся найти баланс между ожиданиями, что они сохранят легитимность и поддержку, создадут общественную ценность и сохранят операционные мощности.

Стратегический треугольник

Рис. 2. Стратегический треугольник

Государствам приходится разрабатывать стратегию, ориентируясь на конкурирующие требования, распределяя ограниченные ресурсы и создавая общественную ценность. Государственный стратегический треугольник, разработанный доктором Марком Муром, раскрывает, что государство функционирует и реагирует на стимулы заинтересованных сторон иначе, чем другие типы организаций. Стратегический треугольник создает совершенно иную операционную среду, которая очень чувствительна к критике и ставит легитимность государства в опасное положение. Государство стремится сохранить легитимность и не желает терять или рисковать какой-либо легитимностью, создавая тем самым преимущественно неблагоприятную среду для рисков. Перемены порождают определенную степень неопределенности, которая беспокоит государственных служащих. Даже усилия по улучшению сопряжены с определенной степенью риска, и к проектам по улучшению часто относятся с подозрением или вообще избегают их.

Государственные учреждения должны стремиться управлять тремя элементами стратегического треугольника и балансировать между ними, и это взаимовлияние очень затрудняет определение стратегического пути организации. Политическое давление, миссия, юридические мандаты, регулирование и требования заинтересованных сторон приводят к тому, что государственные организации склонны уклоняться от истинного стратегического планирования и усилий по достижению стратегических изменений, несмотря на растущую потребность в преобразованиях.

Грозовая туча или диаграмма конфликта TOC потенциально способна устранить некоторые из основных конфликтов, вызывающих беспокойство организации, действующей в стратегическом треугольнике. Например, во многих случаях руководство организации исходит из посылки, что решения нежизнеспособны, потому что «эта заинтересованная сторона никогда на это не пойдет», тогда как на самом деле получение согласия ограничивается лишь непроверенными исходными посылками и ненужными предварительными «желаниями».

Инструменты стратегического мышления TOC обещают предоставить государству средства для решения задач стратегического треугольника и при этом иметь возможность наметить курс видения и трансформации. Инструменты стратегического планирования, такие как Деревья текущей реальности и Деревья предпосылок, могут помочь государству достичь стратегических целей, несмотря на сложные взаимоотношения заинтересованных сторон. Деревья будущей реальности и Деревья целей могут укрепить стратегическую операционную деятельность, предлагая государству способ увязать высокие цели с осязаемыми задачами, проектами и улучшениями, которые устранят ограничения и приведут к решительным изменениям.

Шестая ключевая характеристика государственной среды

Государство должно сочетать деньги с полномочиями для достижения законных расходов.

В государстве доступные деньги и уполномоченный орган – это два разных понятия. Эта динамика всегда должна пониматься и управляться в государственном секторе в такой степени, какая не наблюдается в других операционных средах. Если у государства есть деньги, это не значит, что вы можете их тратить; у вас должны быть полномочия для этого. Даже федеральные средства должны выделяться законодательными органами штатов.

Местные программы, финансируемые государством, проходят тщательный аудит, чтобы гарантировать, что каждый доллар потрачен на программу в соответствии с тщательно разработанными правилами расходования средств. В государстве обычно много программ, средства на которые истекает в течение двух лет с момента выделения на программу. Поэтому проекты спешно расходуют деньги, полученные в этом финансовом году, чтобы предотвратить перерасход средств в следующем финансовом году. Эти факторы создают ошеломляющую сложность, которая часто приводит к дефициту бюджетных средств или к нерациональному использованию денег, которые остаются неизрасходованными, несмотря на острую общественную потребность.

Адаптивная интеграция буферов и экономики прохода могут обеспечить гибкие и логичные расходы на государственные приоритеты с меньшим количеством переключений и при меньшей когнитивной нагрузке для персонала. Специальные буферы потенциально могли бы обеспечить чрезвычайное финансирование для решения непредвиденных проблем. Возможно, общие буферы освободили бы государственные учреждения от требования потратить все до копейки в бюджете этого года или столкнуться с карательными сокращениями бюджета в течение следующего финансового года. Экономика прохода также обладает потенциалом для выявления программ с наивысшим возвратом инвестиций в систему и, таким образом, позволяет принимать более эффективные финансовые решения и распределять бюджет.

Седьмая ключевая характеристика государственной среды

Государство несет уникальную ответственность за защиту своих граждан и заботу о них, особенно во время стихийных бедствий.

Легитимность государства может быть поставлена под угрозу, если оно не предпримет быстрых и эффективных мер по оказанию помощи своим гражданам после стихийных бедствий или техногенных катастроф. Это связано с тем, что на государство возложена ответственность за защиту своих граждан и заботу о них, особенно во время чрезвычайных ситуаций (ЧС) и серьезных изменений.

Государство иногда может поручать задачи по оказанию помощи и восстановлению коммерческим и некоммерческим компаниям, но оно никогда не сможет делегировать свою подотчетность и ответственность за помощь своему народу в чрезвычайных ситуациях. Именно в такие моменты чрезвычайной ситуации управление ограничениями обладает значительным потенциалом для активизации усилий по оказанию чрезвычайной помощи и восстановлению. Два примера иллюстрируют этот потенциал и дают представление о том, какими средствами может располагать ТОС для государственных операций после стихийных бедствий.

Майор Джек Сноу попал в центр последствий урагана, когда мэр назначил его ответственным за доки Хьюстона. В доки поступала чрезвычайная помощь, после того как ураган Харви обрушился на город (в 2016 году). Ситуация была ужасной. 18-колесные машины с грузами гуманитарной помощи съехались к городским докам со всех сторон, что привело к огромной пробке. Никто не мог въехать или покинуть доки. Район был завязан в усеянный грузовиками гордиев узел. Будучи логистом армейского резерва, Джек недавно узнал о TOC и управлении ограничениями на своей гражданской работе, где он расследовал потенциально мошеннические действия в рамках субсидируемой программы ухода за детьми. Он энергично применил свои знания TOC в сложившейся ЧС.

Когда Джек прибыл на следующий день после удара урагана Харви, городские власти не могли распределить воду, продукты питания, медикаменты и другие предметы первой необходимости по затопленным и опустошенным районам Хьюстона. Официальные лица знали, что гуманитарная помощь прибыла, но в пострадавшие районы ничего не поступало. Они предположили, что на то, чтобы разобраться с пробкой и наладить работу доков, может потребоваться больше недели. Но они не ожидали, что обученный TOC майор Сноу применит «Пять фокусирующих шагов» и обеспечит полную работоспособность доков менее чем за 30 часов.

Когда майор Сноу принял командование операцией аварийного снабжения в хьюстонских доках, он первым делом определил, что приемные доки являются основным узким местом в операции. Во-вторых, используя свой опыт в области логистики, он определил оптимальную мощность доков и работал над тем, чтобы обеспечить питание ограничения с помощью бесперебойных поставок. В-третьих, он позаботился о том, чтобы вся остальная деятельность грузовиков и доков была подчинена функции приема запасов в доки. Затем, в-четвертых, он расширил ограничение, перепрофилировав бездействующих городских рабочих на разгрузку грузовиков, поиск сыпучих грузов и перераспределение их в «розничные» упаковки, которые городские грузовики доставляли в пострадавшие районы.

На этом этапе майор Сноу заново оценил ситуацию и применил пятый шаг фокусировки. Он понял, что преодолел ограничение в приемном доке, и переключил свое внимание на отгрузочные доки, которые он признал новым устойчивым ограничением операции. Успешное применение майором Сноу пяти фокусирующих шагов во время чрезвычайной ситуации свидетельствует о более широком потенциале ТОС в оказании помощи государству в миссиях по восстановлению после стихийных бедствий. Государственный персонал обычно не работает в тяжелых, чрезвычайных условиях, но обучение ТОС могут помочь им в восстановлении последствий ЧС, предоставив им проверенные методы и приемы ТОС.

Аналогичным образом, Милан Гупта из Индии объединил свой опыт работы в цепочках поставок с анализом ограничений TOC, чтобы решить проблему с распределением медицинского кислорода, что в значительной степени помогло больным COVID по всей стране. Применив закон Литтла к известным объемам производства, Милан смог определить, что истинным ограничением в процессе обеспечения кислородом было не производство кислорода, как полагало государство, а скорее время его транспортировки в больницы. Проведенный Миланом анализ показал, что для всего процесса распределения по стране «сокращение времени в пути контейнера всего на 1,7 часа улучшит ежедневный объем поставок в Дели на ту же величину, которая достигается за счет импорта/производства еще одного криогенного контейнера». Этот анализ ограничений перевернул всю текущую логику и исходные посылки государства, потому что он показал, что государство должно сфокусироваться на улучшении времени транспортировки, а не на увеличении производства/импорта кислорода, которого было достаточно. Очевидно, что это была транспортная проблема, а не проблема производственная. Многие жизни можно было бы спасти, если бы мы могли быстрее сфокусироваться на нужной части процесса.

Эти два примера иллюстрируют некоторые из «необходимых средств как можно скорее», которые могли бы обеспечить мышление и решения TOC государственным лидерам и персоналу, которые справляются с последствиями кризиса. Знания о ТОС потенциально могут помочь государству более эффективно защищать своих граждан и заботиться о них, особенно во время чрезвычайных ситуаций. Включение идей и решений TOC в «аптечку» государства потенциально может оказать решительную помощь тем государственным лидерам, которые должны справляться с чрезвычайными ситуациями, вызванными серьезными изменениями или стихийными бедствиями.

Что можно достичь с помощью TOC в государственных учреждениях?

С точки зрения TOC, основная миссия заключается в определении общественной ценности продуктов и услуг, сгенерированных государственной организацией. Это ключ для определения целевых единиц, которые TOC называет качественным проходом (QT) организации.

Определение целевых единиц для различных продуктов и услуг, уведомление о том, что некоторые запросы имеют более высокую ценность, чем другие, может потребовать тщательного анализа. Например, учет времени ответа на запросы как части определения ценности является важным компонентом качества в государственных организациях, но не единственным аспектом прохода (QT). Определение качественного прохода окажется критически важным для достижения более высокой общественной ценности.

Использование туч конфликтов потенциально позволяет преодолеть определенные препятствия, порождаемые строгими правилами. Нахождение решений, которые не ставят под угрозу правила, но позволяют создавать большую ценность, имеет большое значение.

Во многих отношениях приложения TOC Упрощенный барабан-буфер-канат (SDBR) и Критическая цепь (CCPM) могут легко быть внедрены в государственных учреждениях, с одним препятствием: ключевыми ресурсами являются люди, поэтому измерить их мощность сложно. Кроме того, фраза «использовать ограничение системы» здесь имеет негативный подтекст. Однако, в обещание «прорывных результатов» TOC на службе государству и потенциал для устранения серьезных ограничений в нашем глобальном сообществе делают преодоление препятствий стоящим наших усилий.

Авторы: Альфредо Микуэ и Эли Шрагенхайм
Источник

Прорыв

Книга в подарок

Опубликована наша книга «Прорыв. Единственный путь развития бизнеса». Это бизнес-роман о производственном предприятии, столкнувшимся с «потолком» в своем развитии. Для прорыва в развитии руководству и персоналу приходится преодолеть собственные, выстраданные на опыте, но устаревшие убеждения. Читателю предлагается пройти через этот прорыв вместе с героями. Вы увидите трудности такой трансформации, осознаете природу сопротивления изменениям и реальный путь к таким изменениям.
Подпишитесь на наш Telegram-канал и получите книгу в подарок!


Лучшие статьи каждую среду в нашей рассылке. Присоединяйтесь к TOCpeople!

Нажимая на кнопку «Подписаться», я принимаю условия Политики конфиденциальности.

Речкалов

Редактор сайта TOCPEOPLE.COM. Переводчик материалов по Теории ограничений
Организации: «АРБ-Консалтинг», Академия Теории ограничений
Звоните: +7 (351) 245-03-03
Пишите: info@tocpeople.com

Давайте обсудим...